小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制研究 摘要: 乡镇卫生院防保科担负着卫生监督、预防保健、卫生宣教等重要任务,只有明确和充分发挥其在突发公共卫生事件应急机...
２０１２年７月 第１４卷第４期 江苏大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｊｕｌ．２０１２ Ｖ０１．１４ Ｎｏ．４ 小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制研究 朱敏，沈恒山，吴迎春 （昆山市锦溪人民医院。江苏苏州２１５３２４） 摘要：乡镇卫生院防保科担负着卫生监督、预防保健、卫生宣教等重要任务，只有明确和充 分发挥其在突发公共卫生事件应急机制中的地位与作用，实施矩阵式网络治理，提高乡镇卫生 院卫生应急响应能力，改革现有的用人制度，吸引和稳定专业人才，才能加强和巩固我国乡镇 卫生院应急功能，保障突发公共卫生事件应急机制的稳定运转。关键词：乡镇卫生院；突发公共卫生事件；应急机制 中图分类号：Ｃ９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—６６０４（２０１２）００一００７１一０３ 突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者 可能造成社会公众健康损害的重大传染病疫情、 群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒 以及其他严重影响公众健康的事件…３。由于它 的突发性、意外性和群体性等多重特征，突发公共 卫生事件对个体健康与社会秩序的危害是非常严 重的。虽然从２００３年ＳＡＩＬＳ事件之后，我国明显 加快了突发公共卫生事件应急机制建设的步伐， 内容。功能体系是结构体系重要的外显性 表征…。
目前，我国已经初步建立起了一套传染病与 突发公共卫生事件信息报告管理系统，该系统以 传染病个案报告为基础，实施中能够实现报告的 动态性、实时性和网络化管理。２００４年１月，卫 生部正式启动突发公共卫生事件网络直报系统， 截至２００６年年底，全国已有７０．３％的乡镇卫生 院实现了突发公共卫生事件的网络直报［５】。这 为我国乡镇卫生院对突发公共卫生事件的监测、 预警反应和评估工作奠定了一定的基础。
然而，我国广大乡镇卫生院的疾病预防控制 组织基础设施落后、设备简陋７人员不足、素质不 高，经费匮乏等问题依然突出，导致识别和处置突 发公共卫生事件的能力低下，报告意识淡漠，易造 成监测盲区和空白点，这与建设小康型乡镇卫生 院的目标存在明显差距。
公共管理学指出，组织协调是组织运作的重 要环节．也是组织管理者的基本任务之一。其中， 水平协调是指组织间水平方向上的合作，其主要 方式有两种，一是利益相关的组织通过协商达成 协议，以明确相互问的边界；二是成立机构问委员 之类的组织进行协调，推动在共同参与的领域的 合作‘６旧。
Ｏｕａｒａｎｔｅｉｌｉ认为，危机管理需要一个富有弹 突发公共卫生事件应急机制已经初步建型引。 然而，我国的卫生机构，尤其是广大乡镇卫生院所 面临的突发公共事件的预防与应急形势依然十分 严峻，与构建小康型乡镇卫生院的要求存在明显 差距，因此，完善现有的乡镇卫生院突发公共卫生 事件应急机制则显得十分重要。 一、我国乡镇卫生院突发公共卫生 事件应急机制现状分析 突发公共卫生事件应急机制可以划分为结构 体系与功能体系两个既相互独立又密切关联的系 统¨］。其中，结构体系即应对突发公共卫生事件 本身所涉及的包括决策、信息、执行、保障等四大 系统的处理机制。而功能体系则是对应于突发公 共卫生事件的周期性波动（潜伏、爆发、蔓延、稳 定、下降、回复）而进行的指向不同阶段的举措， 主要包括预防、反应、扩散、恢复和总结等五方面 收稿日期：２０１２—０３一ｌＯ 基金项目：。十一五”国家科技支撑计划蓖点项目（２００８ＢＡｌ６５８００） 作者简介：朱敏．副主任医师，从事社区卫生管理研究；沈恒山，副主任医师，医学硕士，从事社区卫生管理研究。 万方数据 ７２ 江苏大学学报（社会科学版） ２０１２年第４期 性的、适应性很强的组织结构以满足各种危机所 需０７１３６。应急组织协调机构是有效应对突发公共 卫生事件的组织保障。２００４年３月，卫生部专门 设立了卫生应急办公室暨突发公共卫生事件应急 指挥中心，然而，截至２００７年６月３０目，全国仅 有３．３％的县级卫生行政部门也相应设立了卫生 应急办公室，这对于广大的乡镇卫生院而言，组织 动员的辐射力度十分有限，普遍存在反应速度慢、 指挥协调乏力等问题。
与此同时，我国长期以来的危机管理模式属 于～种“条块分割”模式，虽然在一定意义上有利 于各职能部门、专业救灾队伍发挥其作用，但也带 来了一种难以克服的局限，那就是部门间责任与 权力的不对称关系导致了各个危机管理部门之间 “界面关系”的模糊，其结果往往是各自为政，难 以协调，这无疑不利于小康型乡镇卫生院的建设。 收上，制衡了对公共卫生等工作的投入，恶化了乡 镇卫生院的突发公共卫生事件应急能力的发挥。 三、小康型乡镇卫生院突发公共卫生 事件应急机制构建思路 （一）实施矩阵式网络治理，发挥乡镇卫生院 应急功能 ２００３年５月初，我国《突发公共卫生事件应 急条例》（以下简称《应急条例》）的公布，标志着 我国政府对突发公共卫生事件的高度重视，也标 志着我国的突发公共卫生事件应急处理工作从此 纳人了法制化轨道。《应急条例》指出，国务院成 立突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责对全 国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥；省级 人民政府成立突发公共卫生事件应急处理指挥 部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处 理工作；省级以下各级地方人民政府也成立相应 的领导指挥机构，县级以上地方人民政府卫生行 政主管部门具体负责组织突发事件的调查、控制 和医疗救助工作；各级医疗卫生部门做好流行病 学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检 查、监测检验、卫生防护等工作旧１。这明确了乡 镇卫生院在突发公共卫生事件应急机制申的地位 和作用。
在突发公共卫生事件应急体系中，乡镇卫生 院作为公共管理的基石与前线，应充分发挥其突 发公共卫生事件应急功能，这需要构建一个负责 预付突发公共卫生事件的跨部门、跨领域的组织， 并实施强有力的组织领导引导地方政府的横向合 作。以免突发公共卫生事件应急这样的非竞争领 域中踏入“囚徒困境”［９］Ⅲ一３４５。
网络中的行动者采取相互依赖、相互合作的 策略，以实现自身的目标，这是网络之所以存在的 根源¨ｏ瑚ｑ１，因此，有必要将乡镇卫生院突发公 共卫生事件应急网络行动者的目标联系起来，这 需要通过适宜的机制设计来加以切实实现，如建 立适当的激励机制来保障网络功能，将乡镇卫生 院与村卫生室纳入到包括疾病预防控制、医疗救 治、卫生执法监督和卫生信息这四大体系的突发 公共卫生事件应急网络中来，卫生应急职能的责 任主体由财政来承担，实现适当的财政补贴，形成 由各级政府部门组成的“政府网”、由乡村医生及 各级医疗机构医务人员组成的“报告网”、由医疗 机构和疾控中心组成的“卫生服务网”，从而有效 二、乡镇卫生院突发公共卫生事件应急 机制存在问题的成因分析 乡镇卫生院服务能力较差，应急能力薄弱。受 体制机制、地理环境、经营观念等多种因素的影响， 目前我国乡镇卫生院普遍缺乏活力，设施简陋，管 理水平低下，造成了乡镇卫生院服务能力较差，应 急能力薄弱。尤其面对市场经济的竞争以及市场 经营模式的挑战，乡镇卫牛院只有及时转变观念， 针对自身发展瓶颈，盘活现有资源，提高治理水平， 改变发展模式，才能实现乡镇卫生院的可持续发 展，更好地应对突发公共卫生事件的严峻挑战。
乡镇卫生院缺乏对高素质适宜人才的吸引 力。乡镇卫生院卫生技术人才队伍结构不合理、 整体素质不高是长期以来制约乡镇卫生院突发公 共卫生事件应急能力的重要因素之一，而乡镇卫 生院在相当长的时间内仍将是我国农村卫生工作 的主要力量和重要阵地，除了必须对在岗人员实 施岗位培训和继续教育之外，还需要从根本上提 高乡镇卫生院对于高素质人才的吸引力，改革现 有用入制度，吸引和稳定专业人才，优化乡镇卫生 院的人力资源配置。
乡镇卫生院资金投入不足，制约其应急能力的 发挥。由于乡镇卫生院基础薄弱、起点较低，在我 国卫生工作中地位不高，再加上部分地区对农村卫 生工作的长期忽视，造成了大部分乡镇卫生院的投 入严重不足，甚至难以为继，这又在一定程度上促 使部分乡镇卫生院将主要精力转到有偿服务与刨 万方数据 朱敏，等小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制研究 ７３ 地预防和应对突发公共卫生事件。 力，改革现有用人制度，吸引和稳定专业人才，才 能加强巩固我国乡镇卫生院应急功能，有力地保 障突发公共卫生事件应急机制的稳定运转，从而 向小康型卫生院的建设目标不断迈进。
参考文献： ［１］曹康泰．突发公共卫生事件应急条例释义［Ｍ］．北 京：中国法制出版社，２００３． ［２］ 高强．关于建立健全突发公共卫生事件应急机 制工作情况的报告［Ｊ］．全国人民代表大会常务委 员会公报，２００４（４）：２９９—３０４． ［３】 甘华山．政府危机管理模式下的突发公共卫生事 件应急机制构建【Ｄ］．四川大学工商管理学 院，２００４． ［４］ 白玫．突发公共卫生事件的应急机制研究［Ｄ］． 华东师范大学公共管理学院，２００８． ［５］ 孔 竟．优化突发公共卫生事件应急机制研究 （二）加强突发公共卫生事件应急教育，提高 乡镇卫生院卫生应急响应能力 加大对医疗机构工作人员特别是乡镇卫生院 医务工作人员的突发公共卫生事件应急方面的继 续教育，不断更新观念，扎实掌握应急知识、方法 和技巧，逐步提高乡镇卫生院卫生应急响应能力。
组织乡镇卫生院医务人员认真学习《应急条例》 和《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律、 法规及业务知识。制定预防突发公共卫生事件应 急预案及各类规章制度。成立突发公共卫生事件 工作领导小组、疫情小组和抢救小组。应对传染 病暴发、流行或大批食物中毒情况时，应积极主动 协助卫生行政主管部门和其他部门开展工作。
（三）改革现有用人制度，吸引和稳定专业 人才 充足而合格的专业医务人员与卫生应急管理 人员是突发公共卫生事件应急机制运转的重要保 障。首先要扭转现有卫生体制下传统的“重治轻 防”思想，改变当前的用人制度，充分尊重社会公 共卫生人员，显著提高基层从事疾控等公共卫生 工作人员的社会和经济地位，特别是要创造条件， 吸引和稳定优秀人才留在乡镇卫生院等基层医疗 机构。其次要定期审核评估公共卫生工作人员， 不断完善用人机制，实行优胜劣汰。
乡镇卫生院肩负着卫生监督、预防保健、卫生 宣教等重要任务，要明确和充分发挥他们在突发 公共卫生事件应急机制中的地位与作用，实施矩 ［Ｄ］．华中科技大学同济医学院，２００８． ［６］陈振明，公共管理学［Ｍ］．北京：中国人民大学出 版社，２００３． ［７］ Ｍａｙｅｒ，Ｎ．，Ｎｏｒｍａｎ，Ａ．Ｔｈｅ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ａｎｄ Ｃｒｉｓｉｓ Ｉｔａｍｔｂｏｏｋ／ｏｒ Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ Ｍａｎａｇｅｍｅｍ［Ｍ］．Ｌｅｘｉｎｇｔｏｎ， ＭＡ：Ｄ．Ｃ．Ｈｅａｔｈ ａｎｄ Ｃｏｍｐａｎｙ，１９８８． ［８］ 国务院．突发公共卫生事件应急条例［Ｎ］．人民日 报，２００３—０５—１２（１）． 【９］谢庆奎．等．中国地方政府体制概论［Ｍ］．北京：中 国广播电视出版社，１９９８． ［１０］ＷＭｔｅｒ Ｊ．Ｍ．Ｋｉｃｋｅｒｔ Ｅｒｉｋ－Ｈａｎｓ ｌａ＃ｉｎ ａｎｄ Ｊｏｏｐ Ｆ Ｍ Ｋｏｏｐｐｅ聊＇ａｎ，Ｍｍ哂昭Ｃｏｓ—ｍ［Ｍ］．Ｎｅｔｗｏｒｋｓ：‰协 ｇｉｅ８ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｔｏｒ．ＳＡＧＥ ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ Ｌｔｄ，１９９７． 阵式网络治理，提高乡镇卫生院卫生应急响应能 Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ （责任编辑张向风） Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｈｅａｌｔｈ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｉｅｓ ｏｆ Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｈｅａｌｔｈ Ｃｅｎｔｅｒ Ｚｈｕ Ｍｉｎ，Ｓｈｅｎ Ｈｅｎｇｓｈａｎ，Ｗｕ Ｙｉｎｇｃｈｕｎ （Ｊｉｎｘｉ Ｐｅｏｐｌｅ＇ｓ Ｈｏｓｐｉｔａｌ，Ｓｕｄｍｕ ２１５３２４，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｈｏｓｐｉｔａｌｓ ｓｈｏｕｌｄｅｒ ｓｕｃｈ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔａｓｋｓ船ｈｅａｌｔｈ ｓｕｒｖｅｉＨａｎｃｅ．ｐｒｅｖｅｎｔｉｖｅ ｈｅａｌｔｈｃａｒｅ ａｎｄ ｈｅａｌｔｈ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ．Ｏｎｌｙ ｗｈｅｎ ｔｈｅｉｒ ｓｔａｔｕｓ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｓ ｃｌｅａｒｌｙ ｄｅｆｉｎｅｄ ａｎｄ ｔｈｅｉｒ ｒｏｌｅ ｓｌｖｅｎ ｆｕｌｌ ｐｌａｙ．ｗｈｅｎ ｍａｔｒｉｘ ｎｅｔｗｏｒｋ ｓｐｏｎｓｅ ｃａｐａｃｉｔｙ，ａｎｄ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｇｏｖｅｍａｎｃｅ ｉｓ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ肛 ｒｅｆｏｒｍｅｄ ｔｏ ａｔｔｒａｃｔ ａｎｄ ｒｅｔａｉｎ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ，ｃａｎ业ｅ ｅ－ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｅｍｅｒｇｅｎｃｉｅｓ ｎｌｅｃｈａ－ ｍｅｒｇｅｎｅｙ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｈｏｓｐｉｔａｌｓ ｂｅ ｎｉｓｍ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｅｄ，ｔｈｅ ｅｎｓｕｒｅｄ，ａｎｄ ｗｅｌｌ．ｏｆｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ａｎｄ ｖｉｌｌａｇｅ ｈｏｓｐｉｔａｌｓ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｈｏｓｐｉｔａｌ；ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｅｍｅｒｇｅｎｃｉｅｓ；ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ 万方数据 小康型乡镇卫生院突发公共卫生事件应急机制研究 作者：
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朱敏， 沈恒山， 吴迎春， Zhu Min， Shen Hengshan， Wu Yingchun 昆山市锦溪人民医院,江苏 苏州,215324 江苏大学学报（社会科学版） Journal of Jiangsu University(Social Sciences Edition) 2012,14(4) 参考文献(10条) 1.曹康泰 突发公共卫生事件应急条例释义 2003 2.高强 关于建立健全突发公共卫生事件应急机制工作情况的报告 2004(04) 3.甘华山 政府危机管理模式下的突发公共卫生事件应急机制构建 2004 4.白玫 突发公共卫生事件的应急机制研究 2008 5.孔竞 优化突发公共卫生事件应急机制研究[学位论文] 2008 6.陈振明 公共管理学[外文期刊] 2003 7.Mayer,N.Norman,A The Handbook for Effective Emergency and Crisis Management 1988 8.国务院 突发公共卫生事件应急条例 2003 9.谢庆奎 中国地方政府体制概论 1998 10.Walter J.M Kickert Erik-Hans Klijin and Joop F.M.Kooppenjan,Managing Complex 1997 本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_jslgdxxb-sk201204015.aspx
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