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程全贵与宝丰县国土资源局行政处罚一案 _______________________________________________________________________________________ （2009）宝行初字第 37 号 行政判决书 原告程全贵，男。委托代理人赵志民，男，1955 年 2 月 28 日生，汉族，农民，住宝丰县李庄乡程庄 村。
被告宝丰县国土资源局，住所地宝丰县城为民路中段。
法定代表人张新宇，局长。
委托代理人郭英杰，男，1977 年 9 月 22 日生，汉族，宝丰县国土资源局法制室工 作人员，住宝丰县杨庄镇范庄村。
委托代理人彭永军，男，1973 年 7 月 20 日生，汉族，宝丰县国土资源局工作人员， 住宝丰县城关镇东中村。
原告程全贵诉被告宝丰县国土资源局行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭， 公开开庭审理了本案。
原告程全贵的委托代理人赵志民， 被告宝丰县人民政府的委托代理人 郭英杰、彭永军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009 年 6 月 22 日，宝丰县国土资源局对原告程全贵作出宝国土资罚(2009)86 号行 政处罚决定，认定程全贵未经有批准权的人民政府批准， 于 2009 年 2 月份占用宝丰县李庄 乡程庄村集体出路建住宅，认定原告非法占用东至集体空地，西至大路，南至赵九，北至集 体，东西长 20 米，南北宽 3 米，面积 60 平方米。被告作出行政处罚，责令原告退还非法 占用的土地，限 15 日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋。
原告诉称：1998 年 9 月，原告经与村委会协商，以自己的宅基和房屋调换和购买村 委会房屋四间，并经村委会同意向被告申请取得宝土集建(1999)字第 01153354 号集体土 地建设用地使用证。2006 年 6 月，宝丰县人民政府以土地证书与实地不符为由注销了原告 的土地证书，经行政复议，平顶山市政府责令宝丰县人民政府重新为原告颁发土地证。原告 在复议后多次不断地向宝丰县人民政府和被告国土局的相关部门申请重新进行土地确权登 记，但宝丰县人民政府和被告一直不予作为，直至 2009 年 6 月，被告不但不向原告确权发 证，却认定原告属于非法占地，该认定事实不清，侵害原告的合法权益，请求法院依法撤销 该处罚决定。
原告向本院提交下列证据：1、被告作出的宝国土资罚(2009)86 号行政处罚决定书。
2、平顶山市人民政府作出的平政复决(2002)第 47 号行政复议决定书。上述证据材料与本 案具有关联性，可以作为定案依据。
被告辩称：1、原告未经批准，擅自于 2009 年 2 月占用集体出路建宅使用，非法占 地 60 平方米，属于非法占地行为。2、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程 序合法，被告请求法院依法维持被诉具体行政行为。
被告向本院提交下列证据：1、宗地草图一份。2、赵九的询问笔录一份。3、赵九的 土地使用证一份。4、宝政土编(2002)11 号文一份。5、平政复决(2002)第 47 号行政复议 决定书一份。6、程全贵宅基现场勘测笔录一份。7、赵志民的询问笔录二份。8、程全贵的 身份证明。9、李庄乡程庄村委会与赵志民的协议书一份。10、和天民的证言一份。11、赵 志民与赵九宅基地纠纷的调解协议书一份。
12、张满仓的证言一份。
13、刘长记证言一份。
14、程大栓证言一份。15、宝丰县李庄乡程庄村民委员会出具的证明一份。16、土地违法 案件立案审批表一份。17、宝丰县国土资源局对程全贵作出的责令停止土地违法行为通知 书及送达回证、18、宝国土资告(2009)第 95 号土地处罚告知书及送达回证。20、宝国土资 听(2009)第 95 号土地行政处罚听证告知书及送达回证。上述证据材料与本案具有关联性， 可以作为定案依据。
根据庭审调查和证据质证，可以确认以下事实：1999 年，宝丰县人民政府向原告程 全贵颁发了宝土集建(1999)字第 01153354 号集体土地使用证，该证载明四址为北至集体 空地，南巷道 3 米，西大路，东集体空地，东西宽 17 米，南北长 20 米，土地使用者填写 为程金贵。2002 年 2 月，宝丰县人民政府作出宝政土(确)字(2002)11 号《关于注销<宝土 集建(1999)字第 01153354 号集体土地建设用地使用证>的决定》 ，注销决定认定 1、办证 登记时将土地使用人程全贵误写程金贵，2、办证登记时将程全贵与赵九中间的 3 米东西巷 道和赵九的宅基（东边南北长 0.24 米，西边南北长 0.53 米，东西宽 19.40 米）面积办到 了程全贵的证上，证书与实占面积不符，注销了原告的土地证书。原告不服，向平顶山市人 民政府申请行政复议，平顶山市人民政府于 2002 年 7 月 2 日作出平政复决(2002)第 47 号 行政复议决定，复议决定认定：1、程全贵持有的土地证书缺乏登记资料，宅基地实占与其 证书上记载不一致。2、宝丰县人民政府注销决定中认定的将程全贵与赵九中间的 3 米巷道 和赵九的宅基面积办到了程全贵的证上的认定缺乏事实根据。
复议机关认为注销决定虽有瑕 疵，但注销并无不当，程全贵在实占的宅基地上已建成房屋居住，其所占土地应予登记，决 定维持宝丰县人民政府作出的注销决定，责令宝丰县人民政府在 4 个月内重新就程全贵房 屋宅院实占的土地办理用地登记手续。
复议决定生效后， 宝丰县人民政府未对程全贵的宅基 用地重新颁发土地证书。2009 年 6 月 22 日，被告宝丰县国土资源局作出宝国土资罚 (2009)86 号处罚决定，认定程全贵非法占用其宅基南址的 3 米属集体土地的巷道建房，认 定原告非法占用东至集体空地，西至大路，南至赵九，北至集体，东西长 20 米，南北宽 3 米，面积 60 平方米。责令原告退还非法占用的土地，限 15 日内自行拆除在非法占用土地 上新建的房屋。原告不服，向宝丰法院提起行政诉讼。
本院认为，被告作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予 撤销。理由如下：
一、被告对原告程全贵宅基南址的巷道纠纷未依法作出处理，没有对该争议的 3 米巷 道作出确权认定， 也没有对程全贵的宅基地四至边界进行确定， 而直接作出非法占地的认定， 证据不足。
二、 被告作出的行政处罚程序违法。
1、 原告程全贵原持有的土地证书被注销后， 经复议， 平顶山市人民政府虽维持了注销决定， 但责令宝丰县人民政府在四个月内重新确权。
上级政府作出的行政复议决定对下级机关具有法定的约束力， 宝丰县人民政府应当履行复议 决定中限定的义务，但宝丰县人民政府未对原告宅基进行确权登记。在此情况下，被告宝丰 县国土局作为宝丰县人民政府的职能部门没有对原告宅基房屋的合法部分进行权属调查确 定边界，保护其合法权益，却直接认定原告程全贵占用宅院南址属非法占地，其认定程序违 法。2、根据国土资源部颁发的《土地违法案件查处办法》第二十六条：“承办人在案件调 查结束后，应当根据事实和法律、法规，提出《土地违法案件调查报告》 。”，第二十七条：
“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议， 实行行政首长负责制。
审议应当制作笔 录， 由参加审议的成员签名。
审议中的不同意见， 应当如实记入笔录， 并将笔录归入案卷。
”。
根据上述规定， 被告对原告的调查处理程序中应当履行承办人结案调查报告制度和部门领导 集体审议程序， 但被告提交的证据材料中没有显示其履行了上述法定义务。
根据行政诉讼证 据规则的规定，应视为被告没有履行该项法定程序，亦属于程序违法。综上所述，根据《中 华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第 1 目、第 3 目之规定，判决如下：
撤销被告宝丰县国土资源局对原告程全贵作出的宝国土资罚(2009)86 号行政处罚决 定。
本案诉讼费 50 元，由被告宝丰县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人 的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。 审 审 判 长 判 员 段励刚 刘建国 张丽丽 人民陪审员 二○○九 年十月十四日 书 记 员 丁艳民
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